Eduardo Oliveira Ferreira
Acadêmico de direito da UNIMONTES (Universidade Estadual de Montes Claros-MG).
E-mail: eduardoferreira55@gmail.com BLOG: letrasjuridicas.blogspot.com
Atualmente o Estado é tido como o maior “cliente” do poder judiciário, posto que a grande maioria das ações judiciais tem relação com a pessoa jurídica de direito público. Grande parte dessas demandas trata da responsabilidade do Estado em relação a algum ato praticado ou em que foi omitida a sua atuação. A ideia de que o Estado pode ser responsável por seus atos ou omissões é algo relativamente novo no direito e é resultado de uma longa evolução histórica, uma vez que, antigamente, vigia o princípio da irresponsabilidade do Estado.
Desde tempos imemoriais surgiu o preceito de que todo aquele que for o causador de um dano deverá ser responsável por ele. A responsabilidade se tornou norma jurídica já na época de Hamurabi, onde regia a regra de talião: “olho por olho, dente por dente”. Ocorre que essa responsabilidade era regida apenas nas relações entre indivíduos, não se encontrando a presença de pessoa jurídicas ou do Estado. Com o surgimento do Estado não se pensou em sua responsabilidade, porém, a evolução das ideias em relação ao Estado trouxe a possibilidade de responsabilização Estatal.
Conforme conceituação do celebre Celso Antonio Bandeira de Mello, a responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado é a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos. A responsabilidade do Estado, como dito, é fruto de uma constante luta ideológica de proteção dos direitos dos indivíduos em face dos interesses do Estado.
Fase da irresponsabilidade do Estado
Em um primeiro momento, quando do surgimento dos Estados nacionais, verifica-se a total irresponsabilidade do Estado pelos atos lesivos causados. Inicia-se a fase histórica do Estado Absolutista. A capacidade de criar o direito e de impor a obediência às leis ficou concentrada no Estado, identificado com o monarca absoluto.
Diversos estudiosos apresentaram suas teses para a conservação e justificação do Estado Absolutista. Primeiramente o famoso Nicolau Maquiavel (1469-1827) que desenvolve a ideia de que para ocorrer a unificação de um Estado era necessário um príncipe com poderes implacáveis que usasse de todos os meios para atingir seus objetivos de concentração de poder, daí resulta a sua obra máxima “O príncipe”. Dessa forma, o que seria bom para o príncipe seria para o Estado e seu povo.
Logo mais, Thomas Hobbes (1588-1619), considerado o principal estudioso do absolutismo. Segundo ele o Estado absolutista se justifica com a função de proteção dos próprios súditos, que poderiam ser vitimas da sociedade em seu estado primitivo (uma fase da história do homem em que não haveria leis e regras – homo homini lupus). Assim, a autoridade do Estado deveria ser absoluta para que este imponha a ordem e traga a felicidade da coletividade. Hobbes afirma que “é permitido ao monarca governar despoticamente, já que o próprio povo lhe deu o poder absoluto”.
Outros pensadores importantes defenderam o absolutismo, destacamos Jacques Bossuet, Jean Bodin, Hugro Grotius.
Nessa fase de irresponsabilidade do Estado interessante é a analise do texto escrito pelo monarca Luis XIV, considerado o expoente máximo do absolutismo monárquico: “É exclusivamente na minha pessoa que reside o poder soberano... é só de mim que os meus tribunais recebem a sua existência e a sua autoridade; a plenitude dessa autoridade, que eles não exercem senão em meu nome, permanece sempre em mim, e o seu uso não pode nunca ser voltado contra mim; é a mim unicamente que pertence o poder legislativo sem dependência e sem partilha... a ordem pública inteira emana de mim, e os direitos sem dependência e sem partilha... a ordem pública inteira emana de mim, e os direitos e interesses da Nação, de que se ousa fazer um corpo separado do Monarca, estão necessariamente unidos com os meus e repousam unicamente nas minhas mãos”. (FREITAS, Gustavo de. 900 textos e documentos de história. Lisboa: Plátano, 1976. V.III.p.22).
No Brasil, os estudiosos entendem que nunca ocorreu a aplicação do princípio da irresponsabilidade do Estado, posto que havia a responsabilidade solidária do Estado com os danos causados pelos seus funcionários. Assim entende Amaro Cavalcanti, Ruy Barbosa, Seabra Fagundes e atualmente Celso Antonio Bandeira de Mello. Isso explica-se pela época histórica do surgimento do Estado Brasileiro posterior ao antigo regime e o absolutismo.
Fase da responsabilidade subjetiva
A primeira Constituição do Brasil adotou a responsabilidade subjetiva do Estado, ou seja, o Estado respondia um de seus funcionários, atuando no exercício da função, procedia de modo culposo, por negligência, imprudência ou imperícia.
Nestes termos assim está expresso na Constituição de 25 de março de 1824, no Art. 179.Inc.XXIX: “Os Empregados Públicos são estritamente responsáveis pelos abusos, e omissões praticadas no exercício das suas funções, e por não fazerem efetivamente responsáveis aos seus subalternos”. Apesar da expressão da Constituição havia entendimento jurisprudencial e doutrinário de que o Estado era responsável solidário do agente que praticasse ato lesivo.
Com o surgimento da Republica o entendimento com relação a responsabilidade do Estado não havia se alterado, assim, o constituinte de 1891 adotou redação similar á Constituição do Império. Assim estava escrito na Constituição de 24 de Fevereiro de 1891:
“Art 82 - Os funcionários públicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões em que incorrerem no exercício de seus cargos, assim como pela indulgência ou negligência em não responsabilizarem efetivamente os seus subalternos. Parágrafo único - O funcionário público obrigar-se-á por compromisso formal, no ato da posse, ao desempenho dos seus deveres legais”.
O Código Civil de 1916 trouxe em norma escrita o entendimento de que o Estado poderia ser responsável civilmente, porém, de forma solidária aos funcionários públicos que praticaram o ato lesivo. Nesse sentido estava expresso no antigo Código: Art.15: “As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano”.
Em 1934, o Decreto 24.216 pretendeu restringir a responsabilidade do Estado, excluindo-a nos casos em que o ato do agente administrativo tivesse caráter criminoso, salvo se o Poder Público competente o mantivesse no cargo após a verificação do fato. Entretanto, com o surgimento da Constituição de 1934 essa restrição não prevaleceu já que o texto constitucional dizia expressamente que o estado seria responsável por quaisquer prejuízos decorrentes da omissão ou atuação do funcionário.
A Constituição de 16 de julho de 1934 não trouxe novidades com relação à responsabilidade do Estado, contemplando o mesmo pensamento da responsabilidade subjetiva, porém trouxe regras em seus parágrafos que pertencem mais ao direito processual civil do que propriamente ao direito constitucional. Observa-se claramente que o Estado era responsável pelos atos dos funcionários, contudo ainda de forma solidária: “Art 171 - Os funcionários públicos são responsáveis solidariamente com a Fazenda nacional, estadual ou municipal, por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício dos seus cargos. § 1º - Na ação proposta contra a Fazenda pública, e fundada em lesão praticada por funcionário, este será sempre citado como litisconsorte. § 2º - Executada a sentença contra a Fazenda, esta promoverá execução contra o funcionário culpado”.
A Constituição de 10 de novembro de 1937 contemplou o mesmo entendimento das constituições anteriores. “Art 158 - Os funcionários públicos são responsáveis solidariamente com a Fazenda nacional, estadual ou municipal por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício dos seu cargos.”
Fase da responsabilidade objetiva
A grande inovação jurídica veio com a Constituição de 18 de setembro de 1946, onde se adotou a teoria da responsabilidade objetiva do Estado. Esse tipo de entendimento jurídico foi defendido por renomados juristas como Ruy Barbosa, Pedro Lessa, Amaro Cavalcanti, Filadelfo Azevedo, dentre outros.
Assim dispõe a Constituição de 1946: “Art 194 - As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros. Parágrafo único - Caber-lhes-á ação regressiva contra os funcionários causadores do dano, quando tiver havido culpa destes”.
Com a adoção da responsabilidade objetiva observa-se a possibilidade do Estado ser responsável por danos oriundos de atos lesivos mesmo na ausência de qualquer procedimento irregular de funcionário, sem a verificação de qualquer culpa ou falta de serviço. Para que o Estado seja responsável basta comprovar o dano causado em circunstancias que envolvam o Estado. Contudo, o Estado ainda tem o direito de ajuizar ação regressiva contra os funcionários que, comprovadamente, deram causa aos fatos lesivos.
A Carta de 1967 apresentou redação semelhante a anterior, manteve-se o mesmo entendimento: “Art 105 - As pessoas jurídicas de direito público respondem pelos danos que es seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros. Parágrafo único - Caberá ação regressiva contra o funcionário responsável, nos casos de culpa ou dolo”. A Emenda Constitucional nº 1, de 17 de outubro de 1969, considera por alguns doutrinadores como outra constituição, manteve a mesma redação quanto à responsabilidade do Estado.
A responsabilidade do Estado na Constituição de 1988
A Constituição Cidadã consagrou, como as anteriores, a responsabilidade objetiva do Estado, além de acrescentar expressamente que as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos também sofrem incidência da mesma regra.
Assim dispõe a Constituição de 1988: “Art. 37 (...). § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”
Em um Estado democrático de Direito a responsabilidade Estatal se torna maior perante os cidadãos, posto que um dos maiores objetivos da Republica Federativa do Brasil é promover o bem de todos (art.3º, IV da CF/88).
Posteriormente, a Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002, conhecido Código Civil, adaptou as regras do direito infraconstitucional disciplinando no Art. 43 que “As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo”.
È pressuposto para a incidência da responsabilidade objetiva que o agente deva estar investido dos poderes estatais ou pelo menos que esteja na qualidade para tanto. Dessa forma o STF julgou o seguinte caso: "Agressão praticada por soldado, com a utilização de arma da corporação militar: incidência da responsabilidade objetiva do Estado, mesmo porque, não obstante fora do serviço, foi na condição de policial-militar que o soldado foi corrigir as pessoas. O que deve ficar assentado é que o preceito inscrito no art. 37, § 6º, da CF, não exige que o agente público tenha agido no exercício de suas funções, mas na qualidade de agente público." (RE 160.401, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 20-4-99, DJ de 4-6-99)
A responsabilidade civil por omissão do Estado
A responsabilidade civil por omissão do Estado é tema que levanta série de debates jurídicos. A Constituição e nem o Código Civil fez alusão à responsabilidade do Estado por uma omissão de dever ou ato. Contudo, a doutrina e a jurisprudência entendem que o Estado deve também responder pelas omissões que resultarem em danos a terceiros.
Conforme o entendimento de Celso Antonio Bandeira de Mello, em se tratando de responsabilidade civil por omissão do Estado esta não seria objetiva e sim subjetiva, ou seja, deve-se verificar os aspectos de culpa e dolo da administração pública com relação à omissão. Nesse sentido o eminente jurista se expressa: “há largo campo para a responsabilidade subjetiva no caso de atos omissivos, determinando-se, então, a responsabilidade pela teoria da culpa ou falta de serviço, seja porque este não funcionou, quando deveria normalmente funcionar, seja porque funcionou mal ou funcionou tardiamente” (MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, Malheiros, São Paulo-SP, 2009, pg.1.022).
A jurisprudência dos tribunais é farta em se tratando de responsabilidade por omissão do Estado. O Supremo Tribunal Federal entende que o ato omissivo do Estado está, por exemplo, presente na hipótese em que o criminoso que deveria estar em vigilância das autoridades policiais, diante da terceira fuga e o curto espaço de tempo que se seguiu antes do crime de latrocínio são suficientes para caracterizar o nexo de causalidade. (RE 573.595-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 24-6-08, DJE de 15-8-08)
Da mesma forma o STF entende que "Caracteriza-se a responsabilidade civil objetiva do Poder Público em decorrência de danos causados, por invasores, em propriedade particular, quando o Estado se omite no cumprimento de ordem judicial para envio de força policial ao imóvel invadido”.(RE 283.989, Rel.Min. Ilmar Galvão, julgamento em 28-5-02, DJ de 13-9-02).
